当前位置: 政策法规 >发展规划

澳大利亚林业分类经营向多功能转变

2013-07-02来源:中国林业网

近期在澳大利亚考察中,我们了解到澳大利亚目前的林业经营思想是在区分不同区域的森林主导功能和一般功能的基础上,要求人工林集约经营必须兼顾经济和生态两方面的利益,要求在保护天然林的同时还要开发其非木质林产品价值和社会文化价值。这种淡化或改变分林种营建和经营的多功能林业经营思想,或许能够弥补我国目前林业经营方式的不足,更好地建设林业生态、产业和文化体系,以实现现代林业建设的总任务。

澳大利亚林业为什么要从分类经营向多功能经营转变

澳大利亚是经济发达国家之一,也是人均森林资源丰富的国家。在社会对木材原材料需求大幅增长,经济社会发展对森林生态要求提高,农村、地方的经济和就业需求对林产业依赖性较大的情况下,近年来,澳大利亚林业正在从分类经营向多功能经营转变。

资源与生态危机曾促成了由毁林向分类经营的转变。自1788年欧洲人开始大批殖民以来,在过去的220年里,约有一半的澳大利亚森林被消耗殆尽,天然林可采资源变得十分稀缺、经济利用价值极低,森林资源进入危困状态。同时,因大面积毁林而造成的生态环境问题也日益显现:海风危害损失加大、水资源紧张和土地盐渍化加剧、土地沙化的趋势加剧。

在20世纪70年代林业分类经营理论影响下,为了保护生态、增加木材供给,澳大利亚实行了以保护天然林发挥生态效益为主、以发展人工林提供木材为主的林业分类经营制度,把大部分雨林和部分天然林划到森林保护区和国家森林公园,主要发挥森林生态保护作用;将部分公有天然林作为多用途林,在保护生态的前提下开展林业经营;在降水较丰富的地区培植人工林,形成高投入、高产出的木材生产林。2000年,人工林面积达到170万公顷。

林业分类经营满足不了社会对林业的综合新需求。林业分类经营在短时间内快速地增加了人工林,并降低了天然林破坏速度。但是,经济社会发展对林业提出了更高、更新的要求,使林业又面临新的挑战。一是林产品供需矛盾突出,需扭转大额贸易赤字。二是农村、地方经济发展与就业需要进一步发展林产业。三是社会经济发展对生态需求日益提高,需要保护森林生态系统可持续经营和大面积快速扩大森林资源。

生态经济与社会稳定要求推动分类经营向多功能经营转变。澳大利亚于1992年发布的“国家森林政策宣言”对澳大利亚的林业发展目标作了重大调整,要求以符合可持续生态经营的原则经营森林。随后,“地区森林协议”(1997)、“2020年人工林发展战略”(1998)、“可持续森林战略”(2004)、“国家土著林业战略”(2005)等一系列政策,一再强调以生态为基础的林业三大效益一体化经营思想。

一是强化了人工林的生态服务和社会服务要求:制订中、长期人工林发展计划来增加森林资源,特别是发展兼顾生态与经济功能的农场林业来解决木材供给和农业土地生态问题;编制了可持续森林经营技术规程,统筹考虑保护生态系统和土壤结构对水质和水量的潜在影响以及森林的林龄、结构和健康状况等因素,保证森林经营尽可能减少对生态环境影响;鼓励长周期人工林经营,以此来增加就业岗位。

二是强化了天然林非木质林产品的商业开发:对不具有开发木材利用价值的天然林,进行以环境保护和娱乐游憩为主的生态旅游开发和长期科学研究利用;对于多用途天然林签订“地区森林协定”,在强调森林保护的前提下,开发森林全部价值,协调林业生产和自然保护之间的关系。

澳大利亚多功能林业经营思想的一个显著特征是:对每块森林实现以生态服务为基础的三大效益一体化综合经营。这既不同于多效益主导单一功能经营的分类经营,也不同于不区分生态服务为基础的传统多功能林业经营,而是一种在生态系统可持续经营指导下的多功能林业,本文称之为现代多功能林业。

以发展生态经济为核心促进多功能林业经营思想落实

澳大利亚的多功能林业是一种生态经济发展模式,是以充分利用森林资源和发展林产业来推动林业生态、经济和文化的协调统一发展,而不是着眼于长期依靠政府大量投资来发展,同时以生态系统可持续经营技术管理政策来保证以生态服务为基础的三大效益一体化经营。

以发展林产业保证生态经济发展活力。澳大利亚通过政府投资刺激林产工业的发展,带动营造林投资,扩大森林面积,提高木材原材料的供给;开发森林的非木质林产品的商业、非商业利用模式,实现兴林与富民、生态与产业、保护与利用三大关系的协调发展。

据2008年《澳大利亚国家林业发展报告》,澳大利亚林产加工投资大幅增加,在研究投资结构中也向林产加工业转移。政府还采取农场林业发展基金推动林产工业发展来实施生态保护计划,在1997-1998年度和2001-2002年度的支持资金就高达4700万澳元,而没有像我国一样大量投资直接补偿给农民。

澳大利亚政府为了开发适合天然林经营的商业和非商业利用模式,积极资助森林生态服务市场开发,启动商业环境保护计划;建立生态旅游开发和森林经营转型援助基金,资助开发除木材外的森林经济利用价值。生态旅游和休闲是目前生态服务市场的主要商业利用模式,政府制定了“国家生态旅游计划实施战略”,采用多种方式大力发展生态旅游和休闲产业。

2007年7月1日,由澳大利亚财政部、征税办公室、农业、渔业和林业部等综合协商了新的征税制度,主要有两个方面:一是考虑到林业经营季节性问题,把征税时间由12个月延长到18个月;二是允许投资者持有最初投资4年后的森林资产进行二级市场交易。为了抵消温室气体排放,鼓励植树固碳,从2007年7月1日起,澳大利亚还制定了种植树木者可以申请个人所得税扣除的政策。

以优化森林经营措施保证森林三大效益最大化。在对森林生态服务功能科学认识的基础上,澳大利亚根据地方生态服务需求特殊性、环境敏感性、经济可行性等原则,分类、分区优化地方森林经营作业规程,用规章制度管制经营措施来保证以生态服务为基础的生态系统可持续经营,具体表现在造林、经营与抚育、采伐等方面。

多功能森林经营取得巨大成就

1998年,澳大利亚从第一产业和工业部分划出农业、渔业和林业部,原先由环境、水、自然遗产与艺术部管理的森林职能也转移出来,进一步加快了现代林业发展。特别是1997年联邦政府、州政府和地方政府签订“地区森林协议”后,现代多功能林业经营思想落实到了生产实践中,林业的生态、经济和社会效益得到快速提升。

人工林资源快速增长,森林生态服务功能明显增强。据2008年《澳大利亚国家林业发展报告》,澳大利亚林业可持续发展能力得到加强:从2000年到2004年,人工林以年均7.4万公顷的速度增加,较以前提高了60%。私有人工林面积比例由1990年的30%上升到2008年的64%以上。林地流失面积比率与以前相比在下降,这主要是受益于土地管理和法律控制。生物多样性保护、土壤和水源保护得到加强。林业碳汇抵消了全国温室气体排放量的10%以上,因减少毁林而减少的温室气体排放量相当于同期全国温室气体排放量的9%。采伐木材中所贮存的碳抵消了全国温室气体排放量的比例也远超过了1%。

人工林与林产业发展迅速,出口额快速增长。过去10年,年木材采伐量增长了1/3,主要来自人工林的增长;旅游业直接收入增长了近60%;森林和木质林产品出口额增长了近1倍,进口额增长了1/3。过去8年,林产工业产值翻了两番。

生态旅游行业就业量大幅度增长。近10年,澳大利亚的旅游行业就业人数增长了10倍,旅游行业直接就业人数占国内劳动力人数的比例增长了近4倍。2006年,直接就业人数37万,占国内劳动力人数的3.6%。而1998年,旅游直接就业人数0.37万人,占国内劳动力人数的0.9%。